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[데스크 칼럼] 문-안 공약에 공정위 들썩거린다는데…'빅4 재벌 골라때리기' 잘될까?

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cnbnews 제532호 최영태⁄ 2017.04.20 14:48:00

▲최영태 발행인-편집국장

‘장미 대선’을 앞두고 지지율 1-2위를 다투는 문재인-안철수 후보가 각각 공정거래위원회 강화 방안을 공약으로 내놨다. 조선일보는 19일자 1면 기사로 “문재인 후보는 ‘공정위의 중수부’로 불리는 조사국을 부활시켜 대기업 내부거래 조사를 전담시키겠다고 공언하고 있다. 안철수 후보는 독과점 기업을 강제로 쪼갤 수 있는 ‘기업 분할 명령권’을 신설하겠다고 공약했다”고 보도했다. 

공정위의 중수부를 되살리든(문재인), 미국의 검찰-법원이 초거대 통신기업 AT&T에 대해 분할명령을 내린 듯한 조치를 한국 공정거래위원회가 할 수 있도록 하든(안철수), 두 후보 중 누구든 대통령에 당선된다면 이른바 ‘재벌에 대한 위로부터의 감시’는 강화될 것으로 보인다. 

공정위 만든 건 전두환…“초헌법 통치 없었다면 불가능”

▲전두환이 대통령이 된 뒤 3주가 채 안 된 시점에 나온 ‘공정거래위 신설’ 기사가 실린 경향신문 1면 지면. 서슬 퍼런 시절에 공정거래위원회가 탄생했음을 보여준다.

공정거래위원회라는 조직이 ‘정권이 위로부터 기업을 감시하기 위해 만들어진 기관’이라는 사실은 그 역사에서 드러난다. 한겨레신문의 고나무 기자는 저서 ‘전두환, 아직 살아 있는 자’에서 “(전두환 시대의) 국가보위입법회의라는 초헌법적 기구가 없었다면 공정거래법은 불가능했다”고 썼다. 

총칼을 들이밀어 국민을 겁박하고, 국제그룹이라는 유력 재벌을 ‘말을 안 듣는다’는 이유로 공중분해시킨 전두환 정권 아래서 재벌들이 바짝 엎드린 상황에서 공정거래법이 만들어질 수 있었다는 것이다. 

‘위로부터의 서슬’로 창립된 공정거래위원회(이하 공정위)가 그간 걸어온 길을 보면 참으로 얄궂다. 군사정권이 만들어 재벌들을 요리하던 수단으로 썼던 공정위는 1987년 민주화 이후 이른바 ‘민주정권 10년’이 들어서면서 오히려 그 칼날이 무뎌지기 시작했다. 이어 이명박근혜 정권에서는 더 이상 칼이 아닌 그냥 쇳조각이 된 듯 무력한 모습을 보이기까지 했다. 

몇 년 전 TV 카메라에 찍힌 공정거래위원회 공무원의 푸념은 아직도 귀에 생생하다. 그는 “우리가 재벌 기업을 어떻게 건드리나. 그들이 상전인데”라고 푸념했다.

공정거래위원회가 망가진 모습은 숫자로도 증명된다. 2004~2010년이라면 노무현 참여정부와 이명박 정부가 겹치는 기간이다. 지주형 교수는 책 ‘한국 신자유주의의 기원과 형성’에서 “김앤장(로펌)은 2004~2010년 기업을 도와 공정위를 상대로 25건의 소송을 벌였고 16건 승소, 5건 일부 승소, 4건 패소의 성적을 거뒀다”고 소개했다. 기업의 승률이 84%니 거의 백전백승 양상이다.  

참여정부-이명박근혜 20년간 재벌과 공정위의 ‘넘나 프렌들리'했던 관계들

공정위원회 간부로서 열심히 재벌들을 감시하는 게 아니라 뇌물 등을 받으면서 적당히 봐주면 해당 재벌이 그 비리 공무원을 보은 차원에서 간부로 채용했다는 증언도 있었다. 삼성그룹 법무팀의 일원으로서 삼성그룹의 내부 비리를 폭로해 큰 주목을 받았던 김용철 변호사는 책 ‘삼성을 생각한다’에서 “뇌물 받다가 징계 받은 적 있는 전직 공정위 간부를 삼성전자 간부로 채용했다. 왜 부정한 사람을 쓰냐고 항의했지만 소용이 없었다. 뇌물 받다 잘린 공직자에 대한 보상 성격이라는 사실을 나는 몰랐다”고 기록했다. 어차피 무뎌진 칼날을 굳이 무리해서 쓸 필요도 없이 적당히 칼집 속에서 넣어두고 있다가, 비리로 징계 받으면 재벌이 돈으로 은혜를 갚아주는 아름다운 풍경이 이뤄진 적이 있었다는 증언이다. 

새로운 세상을 바라는 이른바 ‘민주 시민’의 열광적-헌신적 지원으로 대통령에 당선된 노무현의 참여정부가 공정위를 다룬 태도를 보면, “과연 참여정부는 약자 편을 든 민주 정부였나?” 하고 고개를 갸우뚱거리게 되는 측면도 있다. 

참여정부를 옹호하는 대표적 지식인 중 한 사람인 조기숙 교수는 저서 ‘한국은 시민혁명 중’(2004년 출간)에 이렇게 썼다. “성역이 없어지자 검찰과 공정거래위원회가 기업의 분식회계와 비자금을 철저히 조사하고 있다. 이 때문에 기업인들이 투자를 하지 않고 현금을 쌓아두고 있어 경제는 더욱 어려워지면서 부동산 투기는 열병을 앓고 있다”고. 참여정부가 들어선 뒤 공정위가 열심히 일하는 바람에 기업들이 투자를 하지 않았다는 진단이다. 

참여정부는 왜 공정위 기능을 약화시켰나

그러나 이런 외양과는 달리 실제로 참여정부에서의 공정위 활동은, 결과적으로 재벌들을 돕는 결과만 초래했다는 진단도 있다. 김진방 교수(인하대 경제학과)는 ‘노무현 정부의 실험’(2011년 출간)에서 다음과 같은 요지로 썼다. 
1999년에 국민의 정부가 지주회사를 허용하면서 내세웠던 이유는 구조조정의 용이성과 소유구조의 단순화였다. 그러면서도 지주회사가 재벌의 지배력 확대를 위한 수단이 되지 않도록 여러 가지 제한을 두었다. 그런데 참여정부는 소유구조의 단순화가 기업 경영의 책임성, 투명성 제고로 이어진다고 주장하면서 공정거래법의 지주회사 행위제한 규정을 대폭 완화했다. 그렇지만 참여정부가 실제로 허용하고 권장한 지주회사 체제는 다단계 계열 출자의 다른 이름일 뿐이다. 실질적으로는 금융 자회사도 허용했다. 결국 참여정부는 재벌 총수에게 지배력 확장과 강화를 위한 수단을 제공했을 뿐이며, 그로써 경제력 집중과 소유지배괴리 확대를 조장했다. (중략) 참여정부 기간에 여러 재벌 그룹의 출자 비율과 소유지배 괴리도가 빠르게 상승했다. 출자총액 제한과 지주회사 행위제한이 완화되지 않았더라면 그런 상승이 쉽지 않았을 것이다. (중략) 참여정부-열린우리당은 차등의결권-독약증권 등을 허용하여 총수 일가의 지배력 세습을 도우려 했고 일각에서는 뉴딜 또는 대타협이라는 이름으로 그것을 부추겼고, 심지어 금산분리까지 완화하려 했다. 재벌그룹의 내부거래를 통한 빼돌리기는 새 관행이 되도록 방관했고….” 

노동인권에 각박했던 노동인권 변호사 출신 대통령 

참여정부 관계자들이 가장 뼈아프게 받아들이는 말 중의 하나가 바로 “노동인권 변호사 출신 노무현이 대통령이 돼 노동자에게 좋은 세상이 올 줄 알았더니 노동인권은 오히려 더 탄압받게 되었다”는 증언들이다. 그리고 이런 발언이 나오게 된 배경에는 바로 ‘재벌기업의 성공이 곧바로 한국 경제 전체의 성장’이라는 잘못된 등식에서 나왔음을 우리는 알고 있다.

흔히 공정위의 활동 강화를 이른바 ‘좌파 정책’으로 진단하는 시각이 있다. 그러나 공정한 시장 경쟁을 보장한다는 것이 과연 좌파 정책인지에 대한 되물음도 필요하다. 

참여정부의 경제브레인이었던 정태인 칼폴라니연구소 소장은 2012년 대선 정국에서 내놓은 책 ‘리셋 코리아 - 18대 대통령이 꼭 해야 할 16가지 개혁 과제’에서 보수 관점에서 재벌개혁-공정거래위원회를 보는 시각을, 당시 권영진 한나라당 의원(현재 대구시장)의 “야당은 경제민주화를 분배 정의 관점에서 접근하고 있지만 한나라당은 거대 경제세력으로부터 시장과 중소기업, 소비자를 보호하는 공정거래의 실현 관점에서 접근하기로 했다”라는 발언을 인용하면서 소개했다. 

참여정부 당시 공정거래위원장을 지낸 강철규 역시 ‘노무현이 꿈꾼 나라’(2010년)에서 “공정거래 정책은 기업을 보호하는 정책이 아니라 경쟁을 보호하는 정책”이라고 밝혔다. 

공정거래 단속 강화하면 기업 망한다고? 미국은 안 그런데?

문재인-안철수 두 대선후보가 공정위 활동을 강화하겠다는 공약을 내놓으니 벌써부터 재계에서는 “수퍼 공정위 뜨면, 투자·고용 움츠러들 것”(4월 20일자 조선일보 기사 제목)이라고 우려하는 모양새다. 

그러나 미국의 사례를 보면, 과연 이러한 우려가 적합한지에 대한 의문도 품어보게 된다. 미국 법무부-검찰은 1911년엔 스탠더드오일을, 1983년엔 AT&T에 대해 기업분할 명령을 내린 바 있다. 독점기업의 심각한 폐해를 경험한 미국 정부는 필요할 경우 멀쩡한 대기업을 “8개로 분할하라”(AT&T에 대해)고 명령했고, 1998년엔 마이크로소프트에 반독점 소송을 걸어 혼쭐을 내준 바 있다. 기업, 특히 대기업에 아주 프렌들리한 한국 법무부나 검찰은 상상도 못할 엄한 일, 즉 기업에 분할 명령을 내린다든지, 정부 기관이 국내 기업을 상대로 반독점 소송을 걸어 기업의 발목을 잡는 ‘만행’을 미국 법원-검찰은 잘도 해온 경력을 갖고 있는 것이다. 미국이라면 뭐든 쫓아하면 된다고 여기는 듯한 한국의 관료들이 왜 이런 건 쫓아하지 않는지 모르겠다.

정당인 김대호는 책 ‘노무현 이후’(2009년 간)에서 미국의 강력한 불공정 처벌 사례를 “115년 동안 민간에 의한 불공정거래 소송이 88%를 차지했고, 손해액의 3배를 부과하는 징벌적 손해배상 제도를 미국은 갖추고 있다. 불공정거래에 대한 형사처벌도 강력해 1000만 달러 이하 벌금형 또는 3년 이하 금고형이 가능하며, 가중처벌을 통해 5억 달러의 벌금을 매기기도 했다”는 요지로 소개했다. 한국에서는 기업의 불공정거래에 대해 공정위원회가 전속고발권을 갖고 있지만(공정위를 통해서만 문제를 삼을 수 있음), 미국에서는 일반인도 불공정거래 소송 제기를 활발하게 제기하며, 징벌적 손해배상 제도 등을 통해 손해액의 3배에 해당하는 막대한 벌금 또는 징역형을 내린다는 전언이다. 

검찰과 공정위에만 ‘전속 권한’ 준 참 특이한 나라

미국과 달리 한국에선 검찰만이 기소독점권을 갖고(검찰이 아니면 기소할 수 없는, 세계적으로 드문 제도), 공정거래위원회만이 기업의 불공정행위에 대해 고발독점권을 갖는, 역시 세계적으로 드문 시스템을 갖고 있다. 

▲작년 8월 24일 서울 광화문 광장에서 가습기살균제피해자와가족모임 관계자들이 '살균제 제품의 주성분표시를 안 한 기업들의 편에 선 공정위의 결정을 규탄한다'며 기자회견을 벌이고 있다.(사진=연합뉴스)


그렇기에 문재인-안철수 두 후보의 공정위 강화 계획은 “위로부터의 재벌 단속을 강화하겠다”는 의지로 읽힌다. 불공정 고발권을 개방하는, 즉 공정위가 아닌 다른 정부기관이나 시민들이 직접 불공정 행위를 고발할 권리를 부여하는, ‘아래로부터의’ 공정거래 압박에 대해서는 아직 아무런 공약이 없는 것으로 보인다.   

정태인 소장은 저서 ‘리셋 코리아 - 18대 대통령이 꼭 해야 할 16가지 개혁 과제’에서 공정위의 현행 제도를 다음과 같이 요약했다. “불공정행위에 대한 처벌은 현재 형벌적 제재의 최대치가 3년 이하 징역, 2억 원 이하 벌금이다. 과징금도 최대가 관련 매출액의 10%에 그친다. 이 정도의 약한 규제라면 법을 지켜야 할 유인보다 어기더라도 이익을 내도록 하는 유인이 더 클 수밖에 없다. 하청업체에 대한 기술탈취에 적용한 3배 손해 배상 제도를 공정거래 위반 전반의 손해에 대해 확대 적용해야 한다. 공정거래 위원의 임명권을 현재의 대통령에 의한 임명 이외에 정당 추천과 국회 동의 지명 위원도 추가해야 한다. 공정위는 정부 기관이므로 상응하는 국회 내 재벌규제위원회를 한시적으로 설치하는 것도 필요하다. 공정위의 전속고발권을 폐지해 중소기업이나 소비자에게 넘겨줘야 한다. 대신 공정위는 강제조사권을 부여받아 재벌집단에 대한 실효적인 조사권한을 행사할 수 있어야 하고 그 이상의 준사법권적 권한도 보강할 수 있어야 한다. 현재 공정위는 강제력이 없는 자료제출 요구권만을 가지고 있다.” 

▲지난 2월 3일 박근혜-최순실 게이트와 관련해 특검이 공정거래위원회 등에 대한 압수수색을 실시한 내용을 보도하는 KBS TV 화면.


여러 측면에서 아직 대한민국 공정위원회는 기본적으로 솜방망이 처벌권 정도밖에 가지고 있지 않음을 알 수 있게 하는 진단이다. 

물론, 이렇게 약한 처벌권이라도 제대로 행사만 하면 재벌 횡포를 잡을 수 있다는 의견도 있다. ‘검찰이나 공정위, 금감원, 국세청 등 재벌을 통제할 수 있는 부처 몇 개만 제대로 관리해도 재벌 횡포는 상당 부분 제어할 수 있다’는 주장이다. 이런 기초적인 노력조차도 현재 이뤄지지 않고 있으니, 새 정부가 들어서면 과연 이러한 초보적인 공정거래 촉진 조치가 실행될지 여부가 주목된다. 

‘재벌개혁 전도사’ 김상조 교수의 “공정위의 행정규율만으론 안 돼”論

▲김상조 교수가 2014년 경제민주화를 주제로 경기도 고양시에서 가진 강연회를 알리는 포스터.

최근 문재인 캠프에 합류한, 이른바 ‘삼성 저격수’ 또는 ‘재벌개혁의 전도사’로 불리는 김상조 한성대 경제학과 교수의 처방은 여기서 한발 더 나간다. 그는 2012년 펴낸 ‘종횡무진 한국경제’에서 “현행 공정거래법과 하도급법을 엄정하게 집행하는 차원으로는 안 된다. 그걸 넘는 근본적인 발상의 전환이 필요하다”고 짚은 바 있다. 

그는 금융위-공정위 등 감독기구에 의한 재벌 단속을 ‘행정규율’이라고 부른다. △적대적 기업 인수합병(M&A) 활성화를 통한 ‘시장규율’ △주주대표소송을 통한 ‘사법규율’ 등 미국에서 이뤄지고 있는 여러 규율 방법 중 공정위를 통한 행정규율은 규율 방법 중 하나에 불과할 뿐이라는 소리다.   
 
문재인 캠프에 합류한 뒤 3월 17일자 오마이뉴스와의 인터뷰에서 김 교수는 “저 개인적으로는 정치권력, 대통령의 의지에 바탕을 둔 공정거래위원회, 금융위원회 등 규제기관의 규제도 중요하지만, 지금 한국의 현실에선 시장 질서를 보다 정상적으로 만드는 것, 시장의 압력 즉 시장에서 활동하는 주주, 채권자, 노동자, 소비자 등의 이해관계자들의 권리가 정상적으로 형성됨으로써, 시장의 압력이 재벌을 개혁하는 것이 중요하다고 생각한다. (중략) 그런데 민주주의를 지키는 것은 시민의 역할이고 공정한 시장질서를 만드는 것은 시민의 역할이 아닌가요? 정부만이 하는 일인가요? 그렇게 생각하지 않습니다. 이제 민주주의만이 아니라 공정한 시장질서를 만드는 것도 시민들의 역할이어야 합니다. 주주, 채권자, 노동자, 소비자로서 갖고 있는 권리를 적극적으로 주장할 때 한국 경제도 변할 겁니다”고 발언했다.

▲작년 7월 20일 정부세종청사 공정거래위원회 심판정에서 열린 시장지배적지위남용행위 등에 관한 전원회의에 관계자들이 입장하고 있다.(사진=연합뉴스)

위로부터의 압력도 중요하지만 그것만으로는 안 되고, 노동자-소비자의 아래로부터의 공정거래 압력이 더욱 중요하다는 발언이다. 

이어 4월 13일 이데일리와의 인터뷰에서 그는 한발 더 나아가 “경제민주화의 출발점인 재벌개혁이 효과적으로 이뤄지기 위해선 일률적인 기준이 아니라 4대 재벌에 집중해야 한다. 재벌개혁이 제대로 돼야 결국 하도급업체, 중소기업, 영세상인의 삶이 개선될 수 있다”고 좀 더 구체적인 입장을 밝혔다. 삼성·현대차·SK·LG라는 빅4에 집중함으로써 재벌개혁 또는 경제민주화의 물꼬를 트겠다는 소리였다. ‘센 놈부터 집중적으로 때리는’ 구체 행동지침까지 갖고 있음을 드러낸 셈이다.  

5월 9일 대선이 지나봐야 알겠지만, 공정거래위원회가 맹위를 떨치던 전두환-노태우 시대(1980년대) 이후 바야흐로 거의 4반세기만에 공정위가 다시 불뚝 일어설지 말지를 한국 국민은 곧 목격하게 될 것 같다. 지난 25년간 판판이 거대기업에 깨지기만 했던 상처투성이 공정위가 재기에 성공할지, 아니면 거대기업과 손을 잡은 거대 로펌에 의해 또다시 상처만 더할지, 자못 흥미진진한 시점이 아닐 수 없다.

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