자치경찰제 관련법 국회 표류, 시범사업 조차 난항

올해 전면 도입 예정이었던 자치경찰제 관련법이 지난해 국회에서 통과하지 못해 시범 사업조차 진행되지 못하는 등 차질을 빚고 있다. 정부가 마련한 자치경찰법안은 지난 2005년 11월3일 국회에 제출되어 행정자치위원회에 2005년 12월5일 상정된 이후, 현재까지도 행정자치위원회 법안심사소위원회에 계류중에 있다. 이와 더불어 유기준 의원도 정부안과는 별개로 2005년 12월14일 자치경찰법안을 대표발의해, 현재 두 법안이 위원회에 회부되어 있는 상태이다. 자치경찰법안이 통과되면 내년 시범 실시에 이어 2008년부터 전면 실시될 예정이다. 이와 관련, 광주·전남지역은 지난해 10월부터 광주 동구와 전남 강진군에서 자치경찰제를 시범 실시할 계획이었다. 그러나 자치경찰제 관련법이 현재까지 국회에서 통과하지 못해 시범 사업조차 진행되지 못하고 있다. 자치경찰제 도입 대상 기관장인 시장·군수·구청장들은 대체로 자치경찰제 도입에 찬성하는 것으로 보인다.전국시장·군수·구청장협의회의 자체 여론조사 결과에 따르면 약 96.3%가 도입에 찬성하는 것으로 나타났다. ■ 정부, 지방분권 핵심사업으로 2004년부터 본격 추진 정부는 “자치경찰제는 치안에 대한 권한과 책임을 배분하고 자치단체가 주민생활과 밀접한 치안서비스를 제공하도록 하여, 자치행정의 집행력을 제고시키고, 지방의 다양성과 창의성이 발휘되는 치안서비스를 통해 특성화된 자치경찰 운영을 목적으로 한다”고 설명하고 있다. 특히, 최근 정부가 내놓은 제대군인 지원을 위한 정책안은 “자치경찰제를 도입할 때 제대 군인을 특별 임용하는 비율을 늘리고, 응시연령을 40세에서 45세로 완화”하는 등의 내용을 포함하고 있어 자치경찰제 시행 준비에 박차를 가하고 있다. 자치경찰제는 참여정부가 지방 분권을 위한 국가의 핵심과제로 추진하고 있는 사업이다. 지난 2004년 1월16일 제정된 지방분권특별법 제10조 제3항에는 “국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제를 도입하여야 한다”라고 자치경찰제 도입의무를 규정하고 있다. 자치경찰제 추진을 위해서 지난 2004년 10월7일 발족한 지방자치경찰제 특별위원회가 마련되어 있다. 이 위원회는 정부혁신지방분권위원회 운영세칙에 따라 교수 등 민간위원 9명으로 구성되었다. 여기서는 △자치경찰제에 대한 주요 정책 연구·검토 △경찰학회 등 각종 연구단체와의 교류 및 의견수렴 △기타 자치경찰제 관련 업무 협의·자문 등의 업무를 맡고 있다. ■ 자치경찰실무추진단 등 추진기구 2개 법률안 검토 중 현재 위원회와 자치경찰실무추진단에서는 정부안과 유기준 의원안을 비교, 검토하고 있다. 유기준 의원안과 정부안의 주요 특징을 비교하면, 유기준 의원안은 △광역과 기초자치단체에 자치경찰제도를 도입하고 △지방경찰청 및 시·군·구 경찰서의 조직과 기능을 대폭적으로 자치경찰에 이관하며 △자치경찰기구의 설치 및 운영에 필요한 대부분의 예산을 국가에서 부담하도록 하게 하는 등의 내용을 담고 있다. 반면, 정부안은 △기초자치단체인 시·군·구에만 자치경찰대를 설치하고 △자치경찰의 사무를 생활안전·지역교통·지역경비 등에 한하되, 국가경찰은 현행 국가경찰사무를 그대로 수행하며 △재정부담에 있어서 국가는 제도 정착시까지만 일정부분 지원하도록 하는 내용으로 되어 있다. 유기준 의원안인 기초단위 자치경찰제는 지방분권이념에 충실하고, 주민의 근접성을 최대한 살릴 수 있는 장점이 있다. 그러나 시·도 단위의 자치경찰조직이 없어 광역적 차원의 자치경찰사무 수행기능과 시·군·구 자치경찰대간의 조정기능 등이 미흡하다는 단점이 있다.

유기준 의원안은 또 지방분권의 취지를 크게 높일 수 있는 장점이 있으나, 한편으로는 시·도지사의 권한이 강해 시·군·구 자치경찰대의 자율성이 침해될 우려가 있다. 또한 국가경찰 인력의 55%와 대부분의 경찰사무를 자치경찰로 이관하고 있다는 점에서, 치안환경의 급격한 변화에 따른 국민불안과 치안혼란에 대한 우려를 낳을 수 있다. 정부안은 점진적이고 안정적인 제도전환의 장점은 있으나, 기초지방자치단체에 국가경찰과 병렬적으로 자치경찰대를 설치하고, 주어지는 권한도 매우 미미하여 자치경찰제 도입 취지를 제대로 달성할 수 있을지 의문이라는 비판이 있다. 자치경찰제실무추진단 관계자는 “기초자치단체단위의 자치경찰제와 광역자치단체단위의 자치경찰제는 각각의 장·단점을 가지고 있다”며, “유기준 의원안과 정부안에 대한 종합적인 검토를 통해 우리나라에 맞는 모형이 도출될 수 있도록 해야 할 것으로 판단된다”고 설명했다. ■ 제주, 처음으로 자치경찰 출범 ‘관광·환경’ 업무 특화 현재 국내 자치단체로는 처음으로 제주 자치경찰이 출범되어 있다. 지난해 7월 출범한 제주 자치경찰은 2008년 자치경찰을 도입할 예정인 전국 자치단체들의 관심을 받고 있다. 지난해 12월 제주특별자치도지사와 제주지방경찰청장은 제주 자치경찰과 국가경찰간 사무 분담과 협력방안을 규정한 협약을 체결했다. 협약은 제주공항과 성산 일출봉 등 9개 주요 관광지, 민속5일장, 한라산 등산로, 문화축제 등 지역행사장 등을 자치경찰의 중점 활동장소로 한다는 내용을 담고 있다. 하지만 정작 자치경찰이 맡아야 할 본연의 임무인 민생치안 관련 업무는 빠져 있는 상태. 제주특별자치도지원위원회 관계자는 “출범 초기 적은 인력(38명)을 감안해 우선 관광·환경 분야에서 특화된 치안 서비스를 펴기로 했다”고 설명했다. 교통안전 관리와 방범 등 민생치안 서비스는 중장기 계획을 세워 단계적으로 실시해 나갈 방침이다. ■ 국가경찰 단일체제 vs 자치경찰제 자치경찰제는 다시 광역단위 vs 기초자치단위로 현행 경찰체제는 1948년 정부수립 이후부터 국가경찰 단일체제를 유지해왔으며, 남북분단 상황에서 국가안보를 위한 정보·경비 등 특수 안보업무 기능까지 수행하고 있다. 또 자치단체와는 별도로 모든 치안업무를 종합적으로 수행하고 있는 특징을 가지고 있다. 이러한 국가경찰체제는 △광역치안수요 효과적 대응 및 신속하고 효율적 경찰 운영 △전국적으로 균질한 치안 및 국가의 치안책임을 확보한다는 장점을 가지고 있다. 반면, △국가경찰력의 과부하로 생활치안 사각지대 발생 △주민참여 및 지방행정의 종합성·책임성 반영 미흡하다는 단점을 가지고 있다. 자치경찰제의 도입 필요성으로는 △주민과 함께하는 새로운 경찰상 정립-생활 치안 사각지대 최소화 및 주민 대응성 제고 △자치단체의 치안자치권 행사로 자치역량 제고-지역의 치안행정에 대한 자율권 및 책임성 확보 등을 꼽을 수 있다. 자치경찰제는 2003년 7월4일 지방분권 추진 로드맵이 확정된 후, 2004년 1월16일 지방분권특별법상 도입의무를 규정한 것에서 비롯되어 추진되고 있다. 참여정부 이전에는 국가경찰체제를 유지하되 지방자치 정착 후 검토하자는 논조 하에서, 시·도 광역단위 자치경찰 도입방안을 주로 논의대상으로 삼았다. 참여정부 이후 2004년 1월 지방분권과제 주요과제로서 자치경찰제 방안을 검토하면서, 자치경찰 T/F를 구성·운영하는 등 본격적인 시행준비에 들어섰다. 우리나라의 경우 지금까지 논의된 자치경찰의 큰 방향은 광역단위의 자치경찰제였으나, 이번에 제출된 법률안은 기초자치단체를 중심으로 자치경찰을 구성·운영하려는 것이라 할 수 있다. 외국의 사례를 보면 이번 정부제정안과 같이 기초단위의 자치경찰제인 스페인식 자치경찰제를 채택하고 있는 나라는 프랑스·이탈리아·그리스 등이 있다. 반면, 광역단위의 자치경찰제는 일본·영국·독일·캐나다 등이 채택하고 있는데, 영국과 일본 등은 기초단위의 자치경찰제도를 운영하다가 광역단위로 전환한 사례이다. ■ 현재 정부가 추진중인 자치경찰제에 대한 논의 현재 마련된 정부안은 시·군 및 자치구는 자치경찰대를 선택적으로 설치할 수 있고, 조례에 의해 자치경찰대를 폐지할 수도 있도록 하고 있다. 이는 시·군·자치구의 자율성을 최대한 보장하고, 지역특성에 맞는 치안서비스를 제공하기 위한 것이지만, 재정여건이 열악한 자치단체는 자치경찰제 도입에 어려움이 있을 수 밖에 없다. 이 경우 지역별로 치안서비스의 불균형이 심화될 수 있다는 문제점이 있다. 또 정부제정안은 국가가 시·군 및 자치구가 자치경찰을 설치·운영하는 데에 필요한 경비를 지원할 수 있도록 하고 있다. 전국의 234개 기초자치단체에서 자치경찰제를 실시하는 것으로 가정할 때 소요되는 인원은 국가경찰 중 자치경찰로 전환할 계획인 3,000명을 포함하여 약 8,500명(최근의 추진단 자료에 의하면 소요인원을 약 9,300명으로 보고 있음)이다. 이에 따른 예상소요비용은 인건비 3,287억원과 사업비 820억원을 포함한 4,107억원이다. 이중에서 국가경찰에서 전환될 예정인 3,000명의 인건비 1,095억원과 지방자치단체의 수입으로 전환할 예정인 범칙금 수입 등 446억원, 이상 1,541억원에 대해서는 정부의 계획대로라면 국가의 추가부담이 없이 기존예산을 전환하여 지원이 가능하다는 분석이다. 추진단에서는 제도 정착시까지 비용을 국가가 일부 부담한다는 계획이지만, 현재의 열악한 시·군·자치구의 재정자립도가 지방재정에 대한 근본적인 개선이 없는 한 “지원할 수 있다”로 임의규정화 함으로써 재원확보 여부도 불명확한 실정이라고 설명한다.

또, 국가경찰과 자치경찰간의 역할분담 등에 대해 시장 등과 경찰서장의 협약으로 정하도록 한 부분은 이후 명확하지 않은 역할분담으로 인하여 책임소재의 논란이 있을 수 있다. 이는 국가경찰과 자치경찰간의 갈등소지로 남을 수도 있기 때문에 이에 대한 해결안도 필요하다. 실무추진단은 자치경찰 분장사무를 수행할 자치경찰 인력규모가 매우 작은 것도 자치경찰의 역할에 부정적인 영향을 줄 것으로 보고 있다. 한 개의 기초자치단체별로 평균 36명에 불과한(8,500명/234 기초자치단체) 자치경찰공무원으로는 법안에 규정한 자치경찰 분장사무를 제대로 수행하기는 어려움이 있다는 지적이다. 이외에도 정부 제정안의 주요골자는 기초지방자치단체에 국가경찰과 병렬적으로 자치경찰대를 설치하고 그 실시 내지 폐지 여부를 자치단체가 선택하도록 하고 있다. 이는 국가경찰이 가지고 있는 기존의 조직과 기능 등 실질적 권한 등 대부분 그대로 유지하는 것으로 볼 수 있어, 실질적으로 자치경찰제를 실시하는 실효성에 의문도 생긴다. 또한 정부개정안은 국가경찰과 자치경찰간의 유기적 협력관계를 위해 인사교류 및 교육훈련조항 등을 규정하고 있다. 이는 한편으로 국가경찰의 자치경찰에 대한 관여를 허용하는 여지로 작용할 수 있다는 지적도 있다. 선거에 의해 선출되는 자치단체장의 특성상 경찰권의 남용을 방지할 필요성이 있고, 조속한 정착을 돕기 위해서는 여러 가지 국가경찰의 지도와 감독수단이 필요하다는 지적도 제기된다. 하지만 자치경찰제 도입취지와 더불어 자치단체의 자율권은 충분히 보장되어야 한다는 것이 전문가들의 의견이다. ■“경찰업무 혼선 생길 것” vs“권한 배분과 역할 변화는 시대의 대세” 정부가 추진중인 자치경찰제를 반대하는 입장은 크게 두 가지로 나뉜다. 하나는 자치경찰제 자체를 부정하는 입장이고, 다른 하나는 정부의 주민밀착형(기초자치단체 중심)이 아닌, 광역자치단체 체제가 바람직하다는 입장이다. 자치경찰제를 반대하는 입장은 국가경찰과 자치경찰의 업무 배분에 중복과 혼선이 생길 가능성이 있으며, 자치경찰이 국가경찰에 완전히 예속될 수 있다는 주장이다. 결국 작고 효율적인 정부에 맞지 않는다는 것. 국가경찰을 놓아두고 자치경찰을 두는 것은 국민에게 이중적 부담이 되며, 서로 책임을 회피할 수 있는 가능성도 있다고 지적한다. 광역자치단체 체제를 주장하는 입장은 일본이 1948년 기초자치단체 중심으로 자치경찰을 시작했다가 경찰 운영이 비효율적이라는 지적으로, 1954년 광역자치단체 체제로 개편한 사례를 들고 있다. 우리나라의 자치제도는 중앙-광역-기초로 구성되며, 세계적으로도 광역으로 가는 추세라는 것. 이러한 입장에서는 도 단위의 광역자치단체가 경찰의 인사·조직을 지원하고 책임과 의무가 있게 해야 한다고 주장한다. 재정이 열악한 지자체는 중앙정부가 세금 등을 지원해 해결하기보다 광역자치단체에서 지원하고 판단하는 것이 더 용이하고 정확하다는 것이다. 반면, 기초자치단체를 중심으로 자치경찰제를 운영하자는 정부안에 대한 찬성입장은 자치경찰의 목적이 정부의 분권 의지를 실현하고 지역 실정에 적합한 서비스를 제공하는데 있다는 것을 들고 있다. 업무 자체는 현장성이 중요한데 현장에서 자기 결정성이 완결되지 못하고 국가-광역 등으로 올라가다 보면 현장 서비스 중심이라는 국가행정의 패러다임을 따르지 못하게 된다는 것이다. 수사 등 전문성이 필요한 것은 국가경찰이 맡고, 단속 업무 등은 자치경찰이 맡는다는 것을 주요 골격으로 한다. ■ 외국의 자치경찰제도 ○스페인-국가경찰과 자치경찰의 이원적 구조 국가경찰은 내무장관 지휘하에 국립경찰과 군인경찰로 구성되는 이원적 구조를 지닌다. 자치경찰은 자치주(州) 경찰과 기초자치단체(市) 경찰로 구성되며, 자치단체는 헌법에 의해 경찰력 보유 권한을 부여받고 있으며 자치규약에 의해 다양한 형태의 자치경찰을 운영한다. ○프랑스- 국가경찰과 자치경찰을 완전히 분리하여 운영 국가경찰은 국립경찰(인구 2만명 이상의 시·읍·면 담당)과 군인경찰(인구 2만명 이하의 시·읍·면 담당)로 구성되며, 자치경찰은 기초자치단체인 꼬뮨(commune)에 설치·운영된다. 원칙적으로 모든 자치단체장은 도지사의 행정통제하에 자치경찰 설치·운영이 가능하며, 범죄예방순찰·기초질서 유지·자치법규집행 등을 담당한다. 국가경찰은 수사·방범·교통 등 일반적 경찰업무를 포괄적으로 담당한다. ○이탈리아-국가경찰과 자치경찰의 이원적 구조 국가경찰은 내무부 소속의 국가경찰, 국방부 소속의 군인경찰, 재무부 소속의 재무경찰, 법무부 소속 교도경찰 등으로 구성되며, 자치경찰은 주·도·시 경찰로 구성·운영된다. 모든 자치단체는 관할지역마다 자체 경찰력을 보유할 수 있으며, 자치법규 집행, 교통소통 관리, 범죄예방 순찰 등을 담당한다. ○미국-자치경찰이 근간, 연방·주정부도 경찰기관 운영 자치경찰 운영은 자치단체별로 상이하고 다양하며, 자치경찰 장은 단체장이 임명 또는 주민이 직접 선출한다. 자치경찰은 위원회제 및 독임제 형태의 경찰기관을 운영하며, 포괄적 자치경찰사무를 수행하되, 국가적·광역적 경찰사무에 대한 주·연방 경찰의 관할권을 인정하고 있다. ○일본-국가경찰과 자치경찰 통합 운영 국가경찰로 경찰청·관구경찰국이 운영되며, 자치경찰로 동경도 경시청·도부현 경찰본부가 운영된다. 총리 소속의 국가공안위원회가 국가경찰을 관리하며, 자치경찰은 포괄적 자치경찰사무를 수행하되 국가사무에 대해서는 국가경찰의 지휘·감독을 받아 수행한다. ○영국-자치경찰 근간, 내무부가 경찰과 범죄 업무 담당 자치경찰이 근간을 이루며 내무부가 경찰 및 범죄 업무를 담당한다. 국가경찰기관으로 국가범죄수사대 및 국가범죄정보국이 운영되며, 주단위의 지방경찰위원회에서 지방경찰청을 관리한다. -김정민 기자